Vài suy nghĩ góp phần khắc phục “căn bệnh” trên nóng – dưới lạnh và chờ ý kiến chỉ đạo hiện nay

Một vấn đề nóng hiện nay trên các diễn đàn là căn bệnh trên nóng - dưới lạnh và chờ ý kiến chỉ đạo. Mới nghe qua thì thấy rất lạ vì một bộ máy khá hoàn chỉnh được tổ chức có hệ thống từ trung ương cho đến xã, phường, với đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và đội ngũ cán bộ hùng hậu, tại sao lại có tình trạng này? Đây quả thực là một vấn đề lớn của nền quản trị quốc gia. Chúng ta thử đi tìm nguyên nhân.
Tôi có đọc bài “Phân quyền cho địa phương” của Tiến sĩ Nguyễn Sĩ Dũng, tôi rất đồng tình với phân tích và luận giải của tác giả. Trong bài viết này tôi xin được trích dẫn một số đoạn và ý kiến bàn thêm để cùng tham khảo.
Chuyện đùn đẩy mọi việc lên cho Chính phủ và Thủ tướng xảy ra do nhiều nguyên nhân, nhưng nguyên nhân quan trọng nhất có lẽ là sự phân chia thẩm quyền giữa các cấp chính quyền chưa đủ rõ ràng, mạch lạc. Kể từ khi Hiến pháp năm 1960 được thông qua, chúng ta đã áp dụng mô hình song trùng trực thuộc kiểu Xô viết cho hệ thống quản lý nhà nước. Nét đặc trưng của mô hình này là các cơ quan quản lý nhà nước các cấp vừa trực thuộc UBND cùng cấp, vừa trực thuộc cơ quan quản lý cấp trên; sự phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương (tỉnh, thành-huyện, thị-xã, phường) còn có sự chồng chéo, trùng lắp. Chính sự song trùng trực thuộc này và việc phân định thẩm quyền chưa rõ ràng làm phát sinh nhu cầu phải xin ý kiến cả hai nơi, và kiểu gì thì cũng phải xin ý kiến cấp trên: xã xin ý kiến huyện, huyện xin ý kiến tỉnh, tỉnh xin ý kiến trung ương. Và hậu quả là các tỉnh, thành phố đều xếp hàng xin ý kiến Chính phủ và Thủ tướng, gây nên tình trạng trì trệ, tốn thời gian, mất cơ hội, hoạt động của bộ máy kém hiệu lực, hiệu quả.
Đảng lãnh đạo nhà nước và xã hội. Cơ chế vận hành của chế độ ta là Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ. Cơ chế này được vận hành trong nhiều năm qua, bên cạnh mặt ưu điểm và tích cực, vẫn còn nhiều bất cập. Vai trò lãnh đạo của Đảng, vai trò quản lý của nhà nước còn chồng chéo và lấn sân rất khó phân định, vì hai bộ máy song song tồn tại cùng thực thi nhiệm vụ, ranh giới giữa lãnh đạo và quản lý có ý nghĩa tương đối. “Lãnh đạo” là đề ra chủ trương và tổ chức động viên thực hiện. “Quản lý” là tổ chức và điều hành các hoạt động theo yêu cầu nhất định nhằm đạt mục tiêu. Nguyên tắc “tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách” cũng cần được nghiên cứu hoàn thiện. Cơ chế vận hành và nguyên tắc nêu trên bên cạnh mặt tích cực và ưu điểm, đã bộc lộ mặt bất cập và hạn chế. Cụ thể là khả năng phản ứng nhanh nhạy trước các vấn đề của đất nước bị hạn chế do mất nhiều thời gian trong việc xin chủ trương, ý kiến; chế độ trách nhiệm rất khó vận hành vì thẩm quyền cá nhân bị giới hạn, khó phát huy và mặt khác hay né tránh trách nhiệm, chờ bàn bạc tập thể, không dám chịu trách nhiệm về công việc của mình, việc gì cũng xin ý kiến (từ nhỏ đến lớn), cũng chờ chỉ đạo.
Vấn đề phân công, phân nhiệm trong hệ thống thiếu rõ ràng, mạch lạc: Chưa có sự phân định rạch ròi về chế độ trách nhiệm giữa người làm chính khách và công chức; giữa tập thể và cá nhân; giữa những người làm trong bộ máy Đảng, Đoàn thể với những người làm trong bộ máy nhà nước; quy trình áp đặt chế độ trách nhiệm theo cách kỷ luật Đảng rồi mới đến kỷ luật chính quyền (phức tạp, nhiều tầng nấc) trải qua thời gian dài vài ba tháng, thậm chí có khi cả năm gây khó khăn trở ngại cho việc thu hồi tài sản thất thoát trong những vụ án tham nhũng.
Về chế tài xử lý đối với những cán bộ, công chức không hoàn thành nhiệm vụ, mắc sai lầm khuyết điểm với các hình thức: phê bình, cảnh cáo, cách chức, buộc thôi việc hoặc xử lý hình sự, rất khó vận hành. Chế tài xử lý và việc áp dụng chế tài còn nhiều yếu kém, bất cập trong thời gian dài. Đó là chế tài không đủ sức răn đe (hình phạt không tương xứng với mức độ vi phạm); tình trạng nể nang, dĩ hòa vi quý, ưu ái những người thân quen tương đối phổ biến; tình trạng chạy án, chạy tội gây nên nhiều bức xúc và dư luận xã hội... Những biểu hiện và bất cập nêu trên phần nào đã làm giảm niềm tin của người dân đối với bộ máy công quyền, giảm tính uy nghiêm và công bằng của luật pháp và đặc biệt hiện tượng “nhờn luật” có chiều hướng gia tăng gây nên nhiều hệ quả xấu, kỷ cương, phép nước bị buông lỏng. Đây chính là mảnh đất màu mỡ cho tệ nạn và tội phạm sinh sôi, nảy nở. Một nhà báo đã viết: Không một xã hội nào tránh được khỏi hoàn toàn những tệ nạn nhưng không thể để các tệ nạn lan tràn tới mức công khai lủng đoạn. Xã hội phải có đủ các biện pháp như vòng kim cô phong tỏa tệ nạn để chúng không thể trở thành nỗi kinh hãi thường trực đối với những người lương thiện.
Qua một số dẫn chứng trên, chúng ta thấy có 04 nguyên nhân cơ bản dẫn tới tình trạng trên nóng - dưới lạnh, chờ xin ý kiến chỉ đạo, dồn việc cho cấp trên, cho Chính phủ và Thủ tướng. Những nguyên nhân cơ bản đó là: (i) Sự phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương chưa đủ rõ ràng, mạch lạc; (ii) Cơ chế vận hành Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ; mối quan hệ giữa vai trò cá nhân và tập thể; (iii) Quy định và vận hành chế độ trách nhiệm; (iv) Chế tài và áp dụng chế tài.
Trong quá trình đổi mới chúng ta đã cố gắng phân cấp, phân quyền nhiều hơn cho các địa phương. Việc này đã góp phần nâng cao tính chủ động, sáng tạo của các địa phương, từ đó đã thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ của đất nước góp phần nâng cao vị thế Việt Nam trên trường quốc tế. Tuy nhiên việc phân cấp, phân quyền được triển khai theo nhu cầu thực tế, mà ít được dẫn dắt bởi một lý thuyết nào cả.
Để khắc phục tình trạng nêu trên, thì đẩy mạnh cải cách thể chế là hết sức quan trọng. Theo Tiến sĩ Nguyễn Sĩ Dũng thì nhiệm vụ quan trọng ở đây là phải thể chế hóa cho được quy định của Hiến pháp năm 2013 về việc “Phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. Theo kinh nghiệm của thế giới, có hai mô hình phân định thẩm quyền được nhiều nước áp dụng là: phân định thẩm quyền theo nguyên tắc điều chỉnh và phân định thẩm quyền theo nguyên tắc bổ trợ. Phân định thẩm quyền theo nguyên tắc điều chỉnh còn được gọi là phân định thẩm quyền theo mô hình của Anh. Luật sẽ quy định rõ ràng là cấp nào có thẩm quyền gì. Điều cần nhấn mạnh ở đây là một thẩm quyền đã giao cho cấp này thì không giao cho cấp khác nữa. Thí dụ, cảnh sát là thẩm quyền của địa phương, thì Trung ương không có thẩm quyền này. Quốc phòng là thẩm quyền của Trung ương thì địa phương không có thẩm quyền này... Các nước phân quyền theo mô hình này là Anh, Hoa Kỳ và nhiều nước từng là thuộc địa của Anh quốc. Phân định thẩm quyền theo nguyên tắc bổ trợ còn được gọi là phân định thẩm quyền theo nguyên tắc của Đức. Nguyên tắc này là những gì chính quyền cấp dưới làm được thì phân định hết cho cấp dưới, chỉ những gì chính quyền cấp dưới không làm được mới phân định cho cấp trên. Thí dụ, thẩm quyền về trật tự, vệ sinh, công viên giải trí, đường giao thông trong xã, xác thực... cấp xã làm được thì giao hết cho cấp xã. Đường giao thông liên xã cấp xã không làm được mới giao lên cho cấp huyện. Các nước phân quyền theo mô hình này là Đức, các nước Bắc Âu và Nhật Bản. Thực tiễn cho thấy cả hai mô hình phân định quyền lực này đều có thể mang lại thịnh vượng và phát triển cho các nước. Vấn đề là chúng ta phải lựa chọn mô hình phù hợp với Việt Nam hơn. Phải chăng đó chính là mô hình bổ trợ của Đức. Mô hình này giúp chúng ta phân định thẩm quyền theo đúng năng lực, đồng thời bảo đảm được một trật tự trên dưới rõ ràng giữa các cấp chính quyền.
Cần hoàn thiện cơ chế vận hành Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý và nhân dân làm chủ; mối quan hệ giữa vai trò tập thể lãnh đạo và cá nhân phụ trách. Theo tôi đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng nên tiếp cận theo hướng nhất thể hóa hai tổ chức này, có nghĩa là Đảng hóa thân vào chính quyền, trực tiếp nắm quyền lãnh đạo, quản lý, điều hành đất nước từ trung ương cho tới địa phương. Để kiểm soát quyền lực, tránh lạm quyền cần xây dựng cơ chế kiểm soát bằng luật pháp; phát huy vai trò giám sát và phản biện của Mặt trận; phát huy vai trò giám sát của nhân dân và báo chí; phát huy dân chủ hơn nữa cả trong nội bộ Đảng và xã hội, để mọi người dân có thể tham gia xây dựng Đảng và nhà nước; có quyền để đạt nguyện vọng và ý kiến của mình.
Thực hiện nguyên tắc tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách, bên cạnh mặt ưu điểm, còn bộc lộ nhiều yếu kém, bất cập nhất là hội chứng né tránh trách nhiệm như “đá bóng” lên cho cấp trên; việc gì cũng xin ý kiến; che chắn bằng quy trình; đổ lỗi cho tập thể... Nguyên nhân của tình trạng này là không dám chịu trách nhiệm về công việc của mình; vấn đề phân công, phân nhiệm trong hệ thống thiếu rõ ràng, mạch lạc; vấn đề phân định thẩm quyền giữa cá nhân và tập thể. Về biện pháp: xây dựng và hoàn thiện bản mô tả vị trí công việc của tất cả cán bộ công chức; xây dựng và hoàn thiện bộ máy tinh gọn, giảm bớt đầu mối và cấp phó; tăng cường chế độ thanh kiểm tra công vụ. Đối với chế độ trách nhiệm ở tầm chính trị, điều quan trọng là phải vận hành quyền bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội và HĐND hiệu quả và thực chất hơn. Nên chăng bỏ phiếu tín nhiệm theo hai mức (tín nhiệm và không tín nhiệm).
Về chế tài xử lý: Trong khuôn khổ bài viết, không thể diễn dãi quá dài, chỉ xin nhấn mạnh một vấn đề là thực hiện đúng nguyên tắc: có công thì thưởng, có tội thì phạt với tinh thần khách quan, công bằng, nghiêm túc, thượng tôn pháp luật, góp phần lặp lại trật tự, kỷ cương.

Nguyễn Thanh Cao
Câu lạc bộ Trí thức khoa học và công nghệ tỉnh Kon Tum